El
Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos
amenaza
a la educación pública costarricense
Elaborado por: Gerardo
Cerdas Vega
Sociólogo
Miembro de la coordinación del Encuentro Popular y del Grito de
los Excluidos/ as Mesoamérica
A solicitud y patrocinado por la APSE
Presentación
Estimados
compañeros (as), tienen ustedes en sus manos un pequeño folleto
que procura explicar, de forma comprensible y haciendo referencia
constante a la letra del Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos (en adelante, solo lo llamaremos TLC), la manera en que
dicho acuerdo comercial puede afectar la educación pública
costarricense, como parte de los servicios públicos esenciales que
hasta hoy ha ofrecido el Estado. Queremos plantear los elementos
centrales del debate, pero dejando abierta la posibilidad de que
ustedes, así como las organizaciones representativas del
Magisterio Nacional, profundicen en la discusión sobre un tema que
atañe a la sociedad en su conjunto, debido a la profunda relación
que la educación tiene con el desarrollo cultural, social y económico
de nuestro país.
El
TLC es como llover sobre mojado
Costa Rica ha concebido la
educación, desde los albores de la vida republicana, como un
derecho de sus habitantes. Ya desde fecha tan temprana como 1824,
la Junta Gubernativa declaraba que “la
instrucción pública es la base y principal fundamento de la
felicidad humana y la prosperidad común”, y en 1886 se
estableció el carácter gratuito y obligatorio de la educación
primaria, costeada por el Estado. Además, con la promulgación de
la Segunda República en el año 1949, Costa Rica experimentó en
pocas décadas, un avance formidable de la educación secundaria, técnica
y universitaria, que permitió a nuestro país gozar (entre otras
cosas), de los más bajos niveles de analfabetismo de América
Latina, así como favorecer la movilidad social ascendente de la
ciudadanía.
Sin embargo, estos logros históricos
se han traducido en retrocesos en los últimos 23 años, debido a
que los programas de ajuste estructural o PAE’s, impuestos por el
pensamiento neoliberal (foráneo y criollo), han debilitado la
prestación pública y estatal de servicios en todos los sectores:
salud, telecomunicaciones, agua, agricultura y ganadería, educación
y muchos otros. Este debilitamiento se origina en la reducción de
la inversión pública, sumado a una creciente mercantilización,
liberalización o privatización de algunos de estos servicios.
O bien, mediante las amenazas de “municipalizar” la prestación
de servicios públicos, lo cual no sería sino terminar de
liquidarlos para que sean ofrecidos por entidades privadas, debido
a la incapacidad municipal de asumir la provisión de servicios
como salud, agua potable y educación, hoy día garantizados por
diversas entidades autónomas o gubernamentales.
En efecto, en ámbitos como la
salud y la educación, es claro que el retroceso en la prestación
estatal ha permitido el avance de la prestación privada de estos
servicios estratégicos. Esto lleva a que el acceso a dichos
servicios sea considerado no como un derecho humano fundamental,
sino como una transacción comercial que pagan aquellos que tienen
poder adquisitivo; en la realidad cotidiana, esto se traduce en la
existencia de “dos Costa Ricas”:
la de aquellos que tienen acceso a servicios públicos
deteriorados, y la de quienes pueden pagar los mejores hospitales y
centros de enseñanza. En lo que se refiere a la educación,
sabemos que existe una crisis estructural del sistema educativo público,
crisis que ha sido aprovechada por el sector privado para
mercantilizar la educación en todos los niveles, desde la
preescolar hasta la universitaria, sumado al hecho de que han
ganado espacio aquellos enfoques que preconizan una educación
autofinanciada por cada estudiante, especialmente en lo que se
refiere a educación universitaria.
Debe tenerse en cuenta, al mismo
tiempo, que Costa Rica es parte de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), y que desde hace año y medio el Ministerio de
Comercio Exterior (COMEX) comprometió al país en la liberalización
de los servicios de enseñanza; asimismo, Costa Rica integra las
negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA),
que incorpora también la liberalización irrestricta de todo tipo
de servicios públicos.
Si bien es cierto que el ALCA tiene un futuro incierto, el gobierno
de Estados Unidos no ha abandonado el objetivo de finalizar esta
negociación, siendo los tratados bilaterales como el TLC la forma
de avanzar su estrategia comercial.
Por todo esto, decimos que el TLC
es como llover sobre mojado, ya que las cláusulas que incluye el
tratado profundizan la ya creciente mercantilización de la educación
y otros servicios públicos en nuestro país, objetivos que también
se alcanzarían si se aprueba alguna vez el ALCA o se avanza en las
negociaciones en la OMC.
Decimos que en el seno del TLC,
por tanto, se encierra una contradicción entre el enfoque de
derechos humanos y el enfoque de mercado, que podría llevar a
nuestro país a una crisis aún mayor de su sistema público de
educación.
¿Por
qué un tratado comercial como el TLC puede afectar negativamente a
la educación pública costarricense?
En primer lugar, porque el TLC es
mucho más que un tratado comercial, extendiéndose su ámbito de
aplicación a actividades prestadas (en Costa Rica) sobre una base
no comercial y afectando aspectos sensibles de nuestro orden
constitucional.
En segundo lugar, porque el TLC busca explícitamente eliminar las
barreras para el comercio de todo tipo servicios, sin importar su
naturaleza y objetivos sociales, favoreciendo con ello los
intereses de los inversionistas extranjeros y no necesariamente los
de la sociedad costarricense.
Veamos en detalle cómo pueden afectar a la educación pública,
algunas de los más importantes contenidos del TLC.
De cómo
el Capítulo 10 del TLC, sobre Inversión
puede afectar a la educación pública costarricense
El Capítulo 10 del TLC protege
los privilegios concedidos a los inversionistas extranjeros que
vengan a Costa Rica a prestar servicios de cualquier naturaleza,
incluso mediante la protección policial y judicial de las
inversiones. Los derechos de la población costarricense pasan a un
segundo lugar.
Esta protección permitiría a
los inversionistas poner sus intereses mercantiles por sobre
cualquier otro interés u objetivo social. Un ejemplo muy fuerte es
que este Capítulo introduce la figura de la “expropiación
indirecta”, gracias al cual un inversionista puede establecer
demandas o reclamos ante cualquier política pública que afecte
sus ganacias. Por ejemplo, un inversionista cualquiera en el sector
educación podría alegar que el hecho de que a las instituciones públicas
(tanto a las escuelas como a los colegios y a las universidades) se
les otorguen fondos públicos para becas u otras inversiones, es
una competencia desleal para con el inversionista. Esto puede sonar
un poco exagerado, pero en realidad no lo es. Veamos en siguiente
ejemplo.
En Canadá, se ha dado
recientemente una fuerte polémica pública, en torno a los
impactos que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte
(TLCAN, del que forman parte Canadá, Estados Unidos y México),
puede traer para la educación pública universitaria en dicha nación.
En diciembre del 2000, el gobierno del estado de Ontario tomó la
decisión de permitir a las universidades privadas –muchas de
ellas de capital estadounidense, ofrecer grados académicos
acreditados, idénticos a los ofrecidos por las instituciones públicas.
Poco tiempo después, el gobierno del estado de Alberta hizo lo
mismo. Desde entonces, los gremios magisteriales han advertido que
las instituciones privadas, bajo el marco del Capítulo sobre
Inversiones del TLCAN, podrían demandar a los estados de Ontario y
Alberta ante un Tribunal de Arbitraje en el extranjero, por
“subsidiar” deslealmente a sus “competidores” estatales con
fondos públicos, lo que es visto como una medida anti-mercado.
Esto, eventualmente, podría obligar a ambos estados canadienses a
“elegir” una de dos opciones: “...o proveer subsidios a la compañía extranjera en equidad con
aquellos provistos a los ‘competidores’ locales, o dejar de
pagar subsidios y compensar a la compañía extranjera por el
tiempo durante el que lo hizo. Así es como el TLCAN busca
‘nivelar la cancha’ para los inversionistas extranjeros”.
En Costa Rica, el 64% de los
estudiantes de universidades estatales recibe algún grado de ayuda
económica o estímulo, que van desde la exoneración del pago
total de matrícula y créditos universitarios, hasta un
reconocimiento del 10% del costo de ambos extremos. Esto permite
que gran cantidad de estudiantes con pocos recursos económicos
puedan cursar estudios superiores, ya que el 86% de los estudiantes
de estos centros (Universidad de Costa Rica y Universidad Nacional)
proviene de colegios públicos, y tan solo el 14% proviene de
colegios privados. Los montos para el pago de estas becas
ascendieron para el año 2003, a un monto de 1449 millones de
colones. Cabe preguntarse qué podría pasar si los inversionistas
privados llegan a considerar, bajo el capítulo de inversión del
TLC, que este significativo volumen de recursos constituye una práctica
comercial desleal y demanda del gobierno costarricense, o la
eliminación de los “subsidios” o que le sean concedidos en
igual de condiciones a sus propias empresas. Esto puede decirse
también de los fondos estatales destinados a becas, alimentación,
transporte u otras actividades y apoyos académicos, en la educación
secundaria y primaria de nuestro país.
De
cómo el Capítulo 11 del TLC, sobre Comercio Transfronterizo de
Servicios puede afectar a la educación pública costarricense.
El Capítulo 11 del TLC se
refiere a las normas que regularían el comercio de servicios entre
Estados Unidos y Costa Rica. Sin embargo, la inexistencia de una
clara definición sobre lo que debe ser entendido por
“servicios”, abre el abanico a la mercantilización de todo
servicio público, y por tanto permitiría a las empresas
extranjeras interesadas en la prestación de servicios educativos,
desarrollar de forma irrestricta sus inversiones en nuestro país.
Por si esto fuera poco, el TLC funciona con el llamado enfoque de
“listas negativas”, por lo cual todo servicio se entiende como
liberalizado una vez que entre en vigencia en acuerdo.
El Capítulo 11 del TLC impone a
Costa Rica los principios de Trato Nacional y Trato de Nación más
favorecida, así como asegura el acceso irrestricto al mercado
costarricense, de todas aquellas entidades que deseen ofrecer sus
servicios en suelo nacional. Gracias a estas disposiciones, un
inversionista extranjero deberá ser tratado como si fuera un
inversionista costarricense, además deberán dársele todas las
ventajas que ya se le hayan dado, o puedan llegar a dársele, a los
inversionistas de otro país que no forme parte del TLC. Es decir,
los inversionistas norteamericanos, en el área de servicios, se
cubren las espaldas para obtener beneficios en cualquier escenario
posible.
Para agravar las cosas, además,
el Capítulo 11 prohíbe a nuestro país establecer limitaciones
sobre el número de proveedores de un servicio, así como sobre el
volumen de las transacciones realizadas por concepto de comercio de
servicios o sobre el reenvío hacia Estados Unidos de todas las
ganancias obtenidas en nuestro país. Esto conllevará un mayor
deterioro de la educación pública en beneficio de la educación
privada, que podrá desarrollarse ampliamente gracias a nuevas
inversiones, mientras los presupuestos públicos para la educación
van en franco retroceso.
Aunque el Capítulo 11 dice que no se aplicará a los
servicios “prestados en
ejercicio de las facultades gubernamentales”, lo cual parece
que exime a la educación de la aplicación del Tratado, acto
seguido se dice que: “Un ‘servicio suministrado en el
ejercicio de facultades gubernamentales’ significa todo servicio
que no se suministre en condiciones comerciales ni en competencia
con uno o varios proveedores de servicios”.
Pero como sabemos, en los servicios educativos encontramos una
mezcla de proveedores públicos y privados, por lo cual esta
supuesta protección queda anulada. Algo similar ocurre cuando, en
el Anexo de Medidas Disconformes,
se dice que los servicios sociales, entre ellos la educación,
quedan libres de la aplicación de los principios de Trato
Nacional, Trato de Nación más Favorecida y otros: en este caso,
la ambigüedad del texto y la imposibilidad real de excluir la
educación (y las leyes que la regulan) de la aplicación del
Tratado, hacen inviable la supuesta protección a este sector.
Finalmente,
en lo que atañe al Capítulo 11 del TLC, vale destacar que tampoco son exceptuados los servicios profesionales en
educación, esto podría significar que profesionales extranjeros
en educación puedan trabajar libremente en Costa Rica, cumpliendo
con los lineamientos o requisitos establecidos en el Tratado o en
la legislación nacional en cuanto a licencias y/o títulos de
aptitud para desarrollar la actividad docente. En cuanto a los
Servicios Profesionales, vemos que el mismo Capítulo 11 tiene un
apartado de “Disposiciones Generales” donde puede leerse lo
siguiente:
“Elaboración de normas
profesionales
1. Las Partes alentarán a
los organismos pertinentes en sus respectivos territorios a
elaborar normas y criterios, mutuamente aceptables, para el
otorgamiento de licencias y certificados a proveedores de
servicios profesionales, así como a presentar a la Comisión
recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo.
2. Las normas y criterios a
que se refiere el párrafo 1, podrán elaborarse con relación a
los siguientes aspectos:
(a) educación:
acreditación de escuelas o de programas académicos;
(b) exámenes:
exámenes de calificación para la obtención de licencias,
inclusive métodos
alternativos de evaluación, tales como exámenes orales y
entrevistas...”
Aunque
el gobierno ha negado reiteradamente que los servicios
profesionales se verán afectados
por el TLC, es muy claro que la norma transcrita permitirá
que se otorguen facilidades para la “acreditación de escuelas o
de programas académicos” y para la “obtención de licencias”
para profesionales interesados en suministrar un determinado
servicio, por ejemplo en educación. También debe tenerse en
cuenta que en la lista de medidas disconformes, cuando se hace
referencia a los “Servicios Profesionales”, no se indica explícitamente
ninguna norma relativa al ejercicio de la docencia en Costa Rica
(como sí se hace por ejemplo con relación a los profesionales en
Ingeniería, Farmacéutica, Cirujanos y otros), ni al nivel de
educación preparatoria, primaria, secundaria, técnica o
universitaria. En otras palabras, dado que no existe ninguna ley o
“medida” específica que haya sido incluida como medida
disconforme en materia docente (¿por qué no se incluyó por
ejemplo el Reglamento de la Carrera Docente?), entendemos que esta
actividad no es exceptuada de ninguna forma de la aplicación del
TLC.
De cómo
el Capítulo 12 del TLC, sobre Servicios Financieros
puede
afectar al Magisterio Nacional
Este Capítulo abre la
posibilidad de que inversionistas financieros puedan invertir en
Costa Rica y desarrollar todo tipo de servicios para ofrecerlos al
público. El Capítulo 12 incorpora además, como parte integrante
del mismo, todas las protecciones y cláusulas de los Capítulos 10
y 11 (Inversión, Comercio Transfronterizo de Servicios),
incluyendo la polémica norma que establece la expropiación
indirecta, que como vimos le permitiría a un inversionista
demandar a Costa Rica, por cualquier norma o política pública que
afecte sus márgenes de ganancia, reales o previstos.
El Capítulo 12 señala en su artículo
3-a. que no se aplicará a: “Actividades o servicios que formen
parte de un plan de jubilación o un sistema legal de seguridad
social…”. No obstante, acto seguido se indica que sí podría
aplicarse en Capítulo 12 a estos planes de jubilación o sistemas
de seguridad social, “…Si
una Parte permite que alguna de las actividadades o servicios
referidos en el subpárrafo (a) o (b), sean realizados por sus
instituciones financieras en competencia con una entidad pública o
una institución financiera”. Es decir, por un lado se
establece la excepción pero acto seguido se fija la apertura, tal
como ocurre en otros acápites del Tratado.
De esta forma, es lícito
preguntarse si el Capítulo 12 afectará a las instituciones
financieras del Magisterio Nacional, o su régimen de pensiones.
Las instituciones como la Caja de Ande, sobre la base del ahorro de
los y las docentes, brinda préstamos en condiciones favorables
para construcción de casa, salud, liberación de otras deudas, créditos
personales, entre otros. Por Ley, cada docente aporta el 5% de su
salario para capitalizar la Caja de Ande. Entonces, ¿no es
razonable pensar que si un inversionista extranjero que tenga interés
en ofrecer servicios financieros en Costa Rica, pueda llegar a ver
esto como una medida que afecta su margen de ganancias, al tener la
Caja de Ande un “mercado cautivo” que impide la “libre
competencia”? Preguntas como esta deben ser abordadas y
respondidas con mayor profundidad por las organizaciones del
Magisterio Nacional, haciendo una lectura crítica del TLC con sus
bases sociales en todo el país.
Reflexiones
finales
Además de lo indicado
anteriormente, otros aspectos contenidos en el TLC pueden impactar
negativamente la educación pública. Por ejemplo, si llegara a
darse la municipalización de la educación, las municipalidades
podrían recurrir a mecanismos de contratación pública como los
previstos en el TLC, dándoles igualdad de condiciones a los
oferentes extranjeros de bienes o servicios. Esto es también una
potencial amenaza para la educación pública, que podría
eventualmente ser suministrada bajo criterios comerciales por un
proveedor privado.
El TLC reduce la educación a
estatus de mercancía, eliminando el enfoque de derechos humanos
que ha prevalecido en Costa Rica a pesar de todo. Con esto, se
profundiza la comprensión del proceso educativo como un “mercado
educativo” donde solo quien puede pagar sus estudios tendría
acceso a la educación, caso contrario debe resignarse a un sistema
público cada vez más debilitado.
En Colombia, por ejemplo, se ha
experimentado desde inicios de los años noventa un profundo
“ajuste” de su sistema educativo, bajo la conducción del BID y
del FMI. Desde la óptica de estas instituciones, la educación ya
no sería una actividad a cuyo acceso deben consagrarse esfuerzos públicos,
sino una industria productora de rentabilidad, la cual se expresaría
en los “rendimientos” que el estudiante obtiene tras invertir
en su propia formación académica y profesional. En la experiencia
colombiana, la reforma educativa ha hecho énfasis en que el
mercado debe jugar un rol central en la provisión de servicios
educativos, mientras que el Estado debe centrarse en la ampliación
de la enseñanza básica, canalizando sus subsidios a este nivel de
enseñanza de modo de “favorecer a los más pobres” y no
introducir sesgos regresivos “anti-mercado” al financiar la
educación secundaria y superior.
Al retirar el financiamiento público
para la educación superior, en especial, se ha introducido un
esquema de autofinanciamiento mediante el cual las familias asumen
los costos por la educación superior de sus hijos e hijas (cuando
pueden hacerlo), con lo cual se avanza además en la creación de
un mercado nuevo de servicios financieros vinculados a la educación.
En más de un sentido, este es el mismo camino seguido por Costa
Rica durante los últimos años en materia de sistema educativo,
tendencia que se vería favorecida en sumo grado por la potencial
entrada en vigencia del TLC.
En síntesis, el TLC pone por
encima de los derechos humanos, los intereses mercantiles y la
protección de las inversiones. Que la educación llegue a ser
vista como una mercancía transable en el mercado puede tener
profundas consecuencias para nuestra sociedad, polarizando aún más
el acceso a servicios públicos, que históricamente han
garantizado mejores condiciones de vida para la clase trabajadora.
Aunque el TLC no tiene ningún capítulo explícitamente dedicado a
tratar al sector educación, las cláusulas contenidas en los Capítulos
sobre Comercio de Servicios e Inversión, al introducir un sesgo
mercantilista, llevarían poco a poco a que estos servicios dejen
de considerarse como bienes comunes a los que tenemos derecho desde
nuestra primera infancia, indistintamente de la capacidad de pago
del individuo o su familia. Así, es urgente preguntarnos: ¿Qué
tipo de sociedad queremos? Y, ¿qué tipo de educación necesitamos
para construir esa sociedad que queremos? Solo mediante un
ejercicio crítico permanente podremos colaborar para que la
educación sea fuente de liberación individual y colectiva, no
solo un mecanismo para la construcción de estatus y exclusión
social.
Material de consulta
Cerdas
Vega, Gerardo, El Tratado de Libre Comercio y la Educación Pública:
la contradicción entre el enfoque de derechos y el enfoque de
mercado, en Tratado de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica-República
Dominicana: estrategia de tierra arrasada, María E. Trejos París,
Mario E. Fernández Arias (editores), EUNED, San José, Costa Rica,
2005.
Green,
Rob, NAFTA and Private Universities: Ontario and Alberta set the
stage for the market take-over public post-secondary education,
obtenido en www.education-action.net/eng/naftapus.htm,
septiembre
2004.[10]
Torres,
Ana Felicia; Petzke, Carlos, Vendiendo la herencia de los
abuelos, en Informe de Control Ciudadano, 2003, versión electrónica.
Tratado
de Libre Comercio Estados Unidos-Centroamérica-República
Dominicana: Capítulos 1, 9, 10 y 11. Obtenido en http://www.comex.go.cr
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